在推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置的實(shí)踐中，從各方面的反應(yīng)來看，地方推進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營、培育經(jīng)營主體的熱情很高，在擴(kuò)大集體組織權(quán)力和搞活經(jīng)營權(quán)上勁頭很足，對于承包農(nóng)戶的土地權(quán)利卻重視不足，甚至存在削弱和侵犯。筆者認(rèn)為，正確對待和處理好承包農(nóng)戶的土地權(quán)利，是實(shí)施農(nóng)地三權(quán)分置的前提和關(guān)鍵，如果處理不好，不僅會使已經(jīng)明確的改革主線跑偏，還會造成農(nóng)民和鄉(xiāng)村的不穩(wěn)，影響經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程。
集體所有權(quán)是農(nóng)民集體的所有權(quán)
我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革實(shí)現(xiàn)了集體所有制下集體所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)的分離，在保持集體所有權(quán)的前提下，將農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)賦予了農(nóng)戶。對于這套制度安排，一直存在一種指責(zé)，認(rèn)為它導(dǎo)致集體權(quán)力弱化甚至虛置，影響集體經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)做大。這一指責(zé)背后的理論基礎(chǔ)，是將集體所有權(quán)等同于集體組織支配集體土地和資產(chǎn)的權(quán)力。事實(shí)上，我國集體所有權(quán)的來源是農(nóng)民私產(chǎn)的組合和農(nóng)民合作以后形成的資產(chǎn)，是一個(gè)集體內(nèi)農(nóng)民土地等財(cái)產(chǎn)的集合，集體組織只是集體內(nèi)的農(nóng)民集合委托使用、管理與經(jīng)營集體資產(chǎn)的代理人。上世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革實(shí)質(zhì)上是將集體所有土地回歸集體成員，確立以成員權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體所有制度。這一制度安排不僅得到《農(nóng)村土地承包法》的法律承認(rèn)，分別在第2條和第12條得到法律明確表述，農(nóng)民集體所有土地按歸屬分別由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組發(fā)包，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！段餀?quán)法》對農(nóng)民集體所有的內(nèi)涵表述得更為明確，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，并且規(guī)定，土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包、個(gè)別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整、土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法等須經(jīng)本集體成員決定。
本次出臺的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)，秉承集體所有土地農(nóng)戶承包的傳統(tǒng)和法律規(guī)定，堅(jiān)持集體土地所有權(quán)為農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在繼續(xù)重申《土地承包法》中農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回、征收補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)法定權(quán)能的同時(shí)，進(jìn)一步明確承包農(nóng)戶的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓要經(jīng)農(nóng)民集體同意且只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。為防止少?shù)人侵害農(nóng)民權(quán)利，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，要求以集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
承包權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)
農(nóng)戶取得農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村改革的最主要成果，是中國共產(chǎn)黨歷史上第二次給農(nóng)民土地賦權(quán)，第一次是以耕者有其田的土地改革取得政權(quán)，第二次是以還權(quán)于農(nóng)民的家庭承包制改革開啟中國改革開放的歷程。如何對待和處置農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是三權(quán)分置改革帶有方向性的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革旨在調(diào)動農(nóng)民種地積極性，主要解決集體所有下的農(nóng)戶土地使用權(quán)問題，三權(quán)分置改革旨在調(diào)動經(jīng)營者的耕作積極性，主要解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及人地分離下的經(jīng)營權(quán)問題。從兩次改革要解決的階段性問題來看，這一觀點(diǎn)有一定道理，但從兩次改革的共同性質(zhì)來看是相同的，就是必須保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)利，前次改革以還土地使用權(quán)于農(nóng)民為落腳點(diǎn)，此次改革是以不損害農(nóng)民承包權(quán)為前提。
從法律特征來看，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的取得有其特殊性，它由農(nóng)民集體以發(fā)包方式賦權(quán)給本集體成員，但這個(gè)發(fā)包主體就是農(nóng)民集體自身，并且法律對發(fā)包方的行為進(jìn)行了各種限制，以防止農(nóng)民土地使用權(quán)的殘缺，承包期限從15年到30年到“長久不變”，《物權(quán)法》對承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵予以了明確的規(guī)定，即土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的土地權(quán)利通過《土地承包法》“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”而成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
《意見》明確要求在實(shí)施三權(quán)分置中，要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，不僅重申集體土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，還強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。在各項(xiàng)權(quán)能中，除了維護(hù)法律賦予承包農(nóng)戶的占有、使用權(quán)，以及通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式行使承包地流轉(zhuǎn)權(quán)之外，還增加了承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施并獲得收益，以及對承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)、自愿有償退出承包地，體現(xiàn)了“不管怎么改，不能把農(nóng)民利益改少了”的原則。
經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民承包權(quán)派生的耕作權(quán)
將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分置出來，單設(shè)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，被認(rèn)為是實(shí)行三權(quán)分置具有標(biāo)志性意義的制度安排。這一制度設(shè)置從一開始就受到法學(xué)界的質(zhì)疑，原因是：現(xiàn)行土地承包法對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已有明確規(guī)定，這一權(quán)利由法律賦予了承包土地的農(nóng)戶，明確承包方是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，依法以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)土地是農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)利。
設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)不是否定現(xiàn)行法律賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)含的流轉(zhuǎn)權(quán)，《意見》也明確土地經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生而出，也就是說，無論怎樣設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)，都以承認(rèn)和保障現(xiàn)行法律賦予承包農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)權(quán)為前提。但是，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、人地關(guān)系變化及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長，有必要在不損害承包者流轉(zhuǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)與賦權(quán)。原因在于：工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的人地分離，造成農(nóng)戶土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)事實(shí)上的分離;農(nóng)地經(jīng)濟(jì)重要性下降以后，農(nóng)地的財(cái)富功能下降;村外農(nóng)業(yè)經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)進(jìn)村種地，傳統(tǒng)親戚、熟人之間的口頭合約有向正式合約轉(zhuǎn)變的需求;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長不僅對資本抵押品需求增加，而且由于其更大額投資對產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性與保護(hù)提出更高要求。不對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)賦權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以成長，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變。
在原有法律對經(jīng)營權(quán)保護(hù)缺乏安排的情況下，《意見》對經(jīng)營權(quán)賦權(quán)予以了比較詳細(xì)的規(guī)定。明確土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，對經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)予以平等保護(hù);經(jīng)營主體經(jīng)承包農(nóng)戶同意所從事的改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，可以依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償;流轉(zhuǎn)合同到期后有權(quán)按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地;經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意后經(jīng)營主體可再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn)土地被征收時(shí)，其地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬;新型經(jīng)營主體可依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。要強(qiáng)調(diào)的是，對經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)，使農(nóng)地權(quán)利體系更加完整，也使農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)更有效實(shí)現(xiàn)。
妥善處理好農(nóng)民地權(quán)問題是關(guān)鍵
以農(nóng)地三權(quán)分置為核心的農(nóng)村深化改革已經(jīng)開啟，這一改革對中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。它將使現(xiàn)行的集體所有制下所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地權(quán)利體系演變?yōu)橥恋厮袡?quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)平行的農(nóng)地權(quán)利體系，促進(jìn)村社集體成員與土地的分離，對經(jīng)營主體土地權(quán)利的開放與保障將促進(jìn)新型經(jīng)營主體的進(jìn)入與成長，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)。
農(nóng)地三權(quán)分置改革的目標(biāo)能否達(dá)成取決于實(shí)施，實(shí)施的關(guān)鍵取決于能否善待第一輪農(nóng)地改革分到13億多畝耕地的小農(nóng)。第一輪農(nóng)地改革通過賦予集體制下的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，調(diào)動了幾億農(nóng)民的積極性，解決了農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全問題，這一輪農(nóng)地改革決不能以任何理由和任何方式為了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)而造成農(nóng)戶地權(quán)的被削弱、被侵犯甚至喪失。為此，在農(nóng)地三權(quán)分置的實(shí)施中，必須非常小心地對農(nóng)民土地權(quán)利予以關(guān)照。
一是在認(rèn)識上必須明確，只有解決好農(nóng)民地權(quán)問題才能促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民的承包權(quán)利安排不完整，從承包經(jīng)營權(quán)派生出的經(jīng)營權(quán)能的設(shè)置和賦權(quán)就沒有權(quán)利來源;沒有農(nóng)民承包權(quán)的更充分保障，農(nóng)民就不會輕易將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出來，經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)賦權(quán)就難以有效推進(jìn)。因此，必須通過三權(quán)分置改革將農(nóng)民土地承包權(quán)做得更完整，在原來已賦予農(nóng)民土地使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民土地的繼承權(quán)、抵押權(quán)和更充分的轉(zhuǎn)讓權(quán)，充分尊重農(nóng)民在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離中的選擇權(quán)與自主權(quán)。
二是保證集體所有權(quán)是農(nóng)民成員集體所有。集體所有權(quán)不是少數(shù)人支配的權(quán)利，也不是集體組織的所有權(quán)，而是村社所有成員集合的所有權(quán)。不能以壯大集體經(jīng)濟(jì)的名義削弱、侵犯、剝奪農(nóng)民成員的土地權(quán)利，不能以集體所有權(quán)的名義壯大集體組織對村社土地的支配權(quán)，不能以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式(如專業(yè)社、股份合作社、家庭農(nóng)場、公司等)的名義造成農(nóng)戶承包權(quán)的減少和喪失，明確集體公共部分的土地和資產(chǎn)也是集體成員共同財(cái)產(chǎn)，這些資產(chǎn)的歸屬和收益也必須屬于農(nóng)民集體所有和共享。
三是堅(jiān)持經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)派生。無論經(jīng)營權(quán)如何設(shè)權(quán)賦權(quán)，它都是由承包經(jīng)營權(quán)派生出來的權(quán)利，是依享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶與獲得經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體之間的合約議定而成，這是經(jīng)營權(quán)設(shè)權(quán)賦權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)。在三權(quán)分置實(shí)施中，經(jīng)營權(quán)的權(quán)能設(shè)置必須以承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能為基礎(chǔ);必須明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸承包農(nóng)戶。集體所有權(quán)代理者既不能自行將已經(jīng)賦予承包者的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給新型經(jīng)營主體，也不能將集體公共資源權(quán)利擅自轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體。
